Od proglašenja izbornog rezulata 30. agusta 2020. godine, prve smjene vlasti u crnogorskoj istoriji, i pobjede dotadašnje opozicije, o izbornoj reformi više nije ni bilo riječi. Politički subjekti koji su bili najglasniji zagovornici sveobuhvatne izborne reforme, nakon osvajanja vlasti, u postojećim riješenjima, reklo bi se, više ne vide ograničenja i manjkavosti.  

Nakon konferencije “U susret lokalnim izborima” koju je u petak, 14. novembra u hotelu Ramada organizovao Centar za građanske slobode (CEGAS), panelisti i učesnici složili su se da je neophodno da dođe do unaprijeđenja zakonodavnog okvira sprovođenja lokalnih izbora i podržali su preporuke koje je tim CEGAS-a ovom prilikom iznio javnosti, a to su: (1) predložiti model zakona o lokalnim izborima koji bi uredio sve aspekte izbora i izbornog procesa u lokalnim samoupravama, po uzoru na najbolja uporedna rješenja; (2) predložiti model zakona o izboru predsjednika opštine; (3) razmotriti mogućnost vraćanja rezidencijalnog uslova ukoliko se ne postigne saglasnost održavanja svih lokalnih izbora u jednom danu; (4) propisati zakonsku zabranu izmjena izbornih zakona u periodu od najmanje jedne godine prije održavanja izbora; (5) omogućiti otvorene izborne liste na lokalnim izborima; (6) razmotriti izmjenu izbornih jedinica u lokalnim zajednicama kako bi se obezbijedila teritorijalno reprezentativniha skupština opštine.

Govornici su bili Slagjan Penev, izvršni direktor foruma Centra za strateška istraživanja i dokumentaciju iz Makedonije i Marija Popović Kalezić, izvršna direktorka Centra za građanske slobode (CEGAS), a sastav panelista je sačinjavao Zlatko Vujović(predsjednik UO Centra za monitoring i istraživanja), Radovan Popović (v.d. direktor Direktorata za upravne poslove, državljanstvo i strance u Ministarstvu unutrašnjih poslova Crne Gore), Goran Durutović (načelnik odsjeka za edukaciju, istraživanja, kampanje i analitiku u Agenciji za sprečavanje korupcije), Nikola Mugoša (predsjednik Državne izborne komisije) i Nina Blažić (Ministarstvo javne uprave). Učešća u konferenciji uzeli su i predstavnici civilnog sektora, političkih partija, državne administracije i zainteresovanog građanstva. 

U nastavku prenosimo neke od ključnih uvida iz publikacije CEGAS-a, koji argumentuju gore navedene preporuke.

Društvo u neprestanim kampanjama

Izbori u Crnoj Gori, na različitim nivoima, sprovode se kontinuirano i opšti je utisak da je crnogorsko društvo u neprestanim izbornim kampanjama. Ovaj problem prepoznat je kako od strane međunarodne javnosti, tako i od strane svih političkih subjekata u Crnoj Gori, pa se kao prijedlog često navodi potreba organizovanja izbora na svim nivoima, u jednom danu. Ovaj prijedlog bio je i predmet rasprave na Odboru za sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva, gdje su se svi politički subjekti saglasili da sve izbore treba održati istog dana.

Međutim, od proglašenja izbornog rezulata 30. agusta 2020. godine, prve smjene vlasti u crnogorskoj istoriji, i pobjede dotadašnje opozicije, o izbornoj reformi više nije ni bilo riječi. Politički subjekti koji su bili najglasniji zagovornici potrebe sveobuhvatne izborne reforme, nakon osvajanja vlasti, u postojećim riješenjima, reklo bi se, više ne vide ograničenja i manjkavosti.  

Politički interesi i pravne praznine

Umjesto kroz parlamentarni dijalog i saradnju u okviru Odobra i Zakonom o izboru odbornika i poslanika, potrebne izmjene za održavanje izbora u jednom danu, poslanici su donijeli kroz neustavne izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi, kojom je predviđeno pomjeranje datuma lokalnih izbora u 13 opština za 30. oktobar 2022. godine. Za izmjene Zakona glasao je 61 poslanik, 45 za, 16 je bilo protiv i nije bilo uzdržanih. Podršku izmjenama dali su poslanici DPS, SDP, URA, SNP i BS, odnosno one partije koje predsvljaju većinu i zajednički vrše vlast.

Usvojene izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi Skupštini je vratio na ponovno razmatranje predsjednik Đukanović. U obrazloženju je naveo da je već, u zakonskom roku, raspisao izbore u nekoliko opština jer je poslanicima tamošnjih lokalnih parlamenata isticao mandat.

Da su poltički interesi važniji od opšteg javnog interesa, odnosno da ih je moguće realizovati uvijek kad za to postoji politička većina, pa čak i u situaciji jasnog kršenja Ustava Crne Gore, pokazuje konkretan slučaj.

I pored protivljenja Predsjednika Crne Gore, Skupština je po drugi put usvojila isti zakon, koji je dalje, prema Ustavu, predsjednik morao potpisati.

Usvajanjem ovog Zakona, izbori su odloženi u 13 opština Crne Gore pa se ni na ovaj način nije ispunio početni cilj, održavanje svih izbora u Crnoj Gori u istom danu.

Brojni pravni stručnjaci, nevladine organizacije i druge organizacije upozoravale su poslanike da predložena rješenja nijesu u skladu sa sa Ustavom Crne Gore, posebno u dijelu realizacije odluke o odlaganju lokalnih izbora. Očekivano, Ustavni sud donio je odluku o ukidanju dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi, po inicijativi Centar za demokratsku tranziciju. Ustavni sud je ocijenio da je osporeni zakon suprotan jedinstvu pravnog poretka i da je trajanje mandata različito uređeno u tom zakonu i Zakonu o izboru odbornika i poslanika. Takođe, Sudije su ocijenile i da se trajanje mandata uređuje zakonima kojima se uređuje izborni sistem i da je za donošenje tih zakona potrebno dvije trećine glasova svih poslanika pa stoga usvojene izmjene nisu u skladu sa Ustavom.

Međutim, kako je odluka donijeta sa zakašnjenjem, a pravne posledice su već nastupile, umjesto razriješenja, odluka Ustavnog suda unijela je dodatan stepen pravne neizvjesnosti.

Ukidanjem zakona nastala pravna praznina, zato što nisu ukinute odluke o produženju mandata odbornicima i predsjednicima opština u nekim lokalnim samoupravama, koje su prethodno donešene bez pravnog utemeljenja.

Ovakva praksa je štetna za opšti javni interes, suprotna najboljim međunarodnim praksama i zahtjeva ozbiljan, strateški i sistematičan pristup ukupne izborne reforme. Zakonopisac bi trebalo da predvidi situacije koje dovode u pitanje demokratičnost izbornog procesa i postupanja suprotno Ustavu Crne Gore i onemogući samovolju političkih većina.

Zbog prethodno navedenog, Crna Gora ulazi u izborni process lokalnih izbora u 13 crnogorskih opština bez funkcionalnog Ustavnog suda, uz osnovanu mogućnost proglašenja lokalnih izbora neustavnim, nakon što se izaberu nedostajuće sudije Ustanog suda od strane Skupštine. Imajući to u vidu, postoji visoki stepen pravne neizvjesnosti u pogledu proglašenja rezultata izbora, nakon održanih lokalnih izbora.

Analiza postojećeg stanja i predlozi za unapređenje

Sagledavajući kompleksnost političko pravne situacije, Cenar za građanske slobode (CEGAS) pripremio je analizu pravnog i institucionalnog okvira, sa predlogom za unaprijeđenje, vodeći se utemeljenim međeunarodnim pravnim standardima i praksama u ovoj oblasti.

Publikacija sadrži četiri oblasti. U prvom dijelu daje se pregled propisa koji regulišu oblast lokalnih izbora, odnosno navedene su odredbe Ustava, Zakona o izboru odbornika i poslanika, Zakon o lokalnoj samoupravi, izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o teritorijalnoj organizaciji Crne Gore i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Glavnom gradu.

U drugom dijelu navedeni su medjunarodni standardi i dobre prakse, dok treći dio sadrži uporedni pregled regionalnih rješenja. U završnom poglavlju, prezentovan je prijedlog Zakona o lokalnim izborima, kao moguće rješenje unaprijeđenja normativnog okvira za unaprijeđenj izbornog procesa u lokalnim samoupravama.

Zaključno, dat je pregled seta dodatnih preporuka kojima se odezbjedjuje unaprijeđenje pravnih praznina i obezbjeđuje veći stepen pravne sigurnosti u izbornom procesu.

Analiza vazećih zakonskih rješenja, kao i njihova primjena u praksi pokazuju da se Crna Gora suočava sa tri ključna problema u implementaciji aktuelnog izbornog sistema na lokalnom nivou.

Prvi problem koji onemogućava birače da direktno biraju odbornike je zatvorena izborna lista. Posledica ovakvog sistema je depersonalizacija predstavnika, njihovo udaljavanje od građana i potpuno vezivanje za stranke odnosno stranačke lidere. Ovakav izborni dizajn isključuje potrebu kandidata da se bori za naklonost birača, već vrlo često kampanje vode lideri stranaka i vršioci najznačajnijih funckija na nacionalnom nivou. Dalje, to usmjerava birače da svoje opredeljenje baziraju na lideru, a ne na  programu unaprijeđenja lokalne zajednice ili kvalitetima kandidata koji ih preporučuju za vršenje funkcije gradonačelnika/predsjednika opštine.

Građani nemaju osjećaj da izabrani odbornici vrše svoje funkcije u cilju unaprijeđenja lokalne zajednice, već političke partije čijom odlukom su se i našli u prilici da budu birani. Da odbornici oponašaju ulogu zaštitnika partijskih, a ne javnih interesa, najbolje se uočava po stepenu partijske dicipline prilikom glasanja u lokalnom parlamentu. Posledica ovakvog položaja građana i nemogućnosti da direktno biraju gradonačelnika/predsjednika opštine demotiviše birače za izlazak na birališta što dalje rezultira nižim stepenom izlaznosti.

Drugi prepoznati problem je nepostojanje zasebnog Zakona o lokalnim izborima.

Kontinuirana degradacija i obesmišljavanje lokalnih izbora imali su ozbiljne negativne posljedice na razvoj jedinica lokalnih samouprava. Zaustavljanje obesmišljavanja lokalne samouprave i otvaranje puta ka njenom razvoju, mora početi inicijativom za donošenje Zakona o lokalnim izborima.

U uporednoj praksi, zasebni zakon o lokalnim izborima zastupljeni su u brojnim zemljama regiona, među kojima su Hrvatska i Srbija.

Predlog Zakona o lokalnim izborima omogućio bi preciznije definisanje odredbi koje se odnose na način i postupak izbora odbornika u skupštinu opštine, gradske opštine, Glavnog grada i Prijestonice; organizacija, sastav i nadležnost organa za sprovođenje izbora; utvrđivanje rezultata glasanja i raspodjela mandata; zaštita biračkog prava i druga pitanja od značaja za organizaciju i sprovođenje izbora. Takođe, otvorio bi se prostor za javnu debatu i mogućnost izmjena koje bi se odnosile na izmjenu izbornih jedinica, način predlaganja kandidata, broj mandata i slično, a sve u cilju većeg stepena reprezentativnosti i uključenosti birača u dirktan izbor svojih predstavnika na lokalnom nivou.

Treći ključni problem je kako obezbijediti teritorijalno reprezentativniju skupštinu opštine. Najveći stepen decentralizacije bio bi ostvaren ako bi se sproveo princip jednak broj odbornika i izbornih jedinica. U tom pravcu kao jedna od prijedloga koji može poslužiti za širu debatu uzeo bi se prijedlog da umjesto jedne izborne jedinice, svaka opština ima više, odnosno da mjesne zajednice budu izborne jedinice.

Zaključci i preporuke CEGAS-a

Neizvedenost zakonskih rješenja u oblasti lokalnih izbora, u okolnostima političke nestabilnosti, nesaradnje i nemogućnosti donošenja odluka proizvode dodatnu trajuću krizu, pribjegavanje rješenjima koja su suprotna Ustavu, pozitivnim propisima i međunarodnim standardima.

U sistemima nefunkcionalnih institucija, kao što je slučaj u Crnoj Gori, kada u toku izbornog procesa dolazi do značajnih izmjena izbornih jedinica, izbornih pravila, mijenjanja trajanja mandata odbornicima i predsjednicima opština, dok istovremeno Ustavni sud kao ključna instanca nije funkcionalna, povjerenje u izborni sistem značajno se urušava. Mogućnost donošenja izmjena izbornih zakona, voljom političke većine, a suprotno Ustavnim principima, opasan je presedan koji može imati dugoročne posledice.

Izmjena izbornih pravila, tokom izbornog ciklusa, suprotna je svim pozitivnim medjunarodnim propisima i praksama, a u suprotnosti je Kodeksom dobrih praksi u izbornim stvarima Venecijanske komisije.

Otvorene izborne liste trebaju postati standard tokom izbora na lokalnom nivou. Posledica zatvorenog sistema je depersonalizacija predstavnika, njihovo udaljavanje od građana i potpuno vezivanje za stranke odnosno stranačke lidere.

Jedna opština kao jedna izborna jedinica ne obezbeđuje teritorijalno reprezentativnu skupštinu opštine.

Održavanje svih lokalnih izbora u istom danu, ili vraćanje rezidencijalnog uslova ukoliko prvi prijedlog nije prihvatljiv, prvi je preduslov zakonitosti i onemogućavanja nezakonitog premještanja birača iz jedne opštine u drugu, od izbora do izbora.

Donošenje ovakvih odluka bez sirokih konsultacija sa organizacijama civilnog društva koje imaju dokazanu ekpertizu u izbornim procesima, suprotno je demokratskim principima inkluivnosti i ne doprinosti zaštiti javnih interesa.

Vraćanjem na sistem direktnog i neposrednog izbora gradonačelnika/predsjednika opštine storili bi se preduslovi za veći stepen demokratičnosti, kao i veći stepen direktne odgovornosti ka građanima.